三十年来慈善立法的回顾与展望

来源：慈善公益报社

□ 浙江工业大学社会科学研究院、法学院院长、中华慈善总会专家委员会委员 吕 鑫

吕 鑫

　　如果对三十年以来我国的慈善立法进行系统分析，可以发现此前我国的慈善立法大致经历了三个阶段。分别是从“分散”到“集中”的立法创制阶段，从“集中”到“完善”的修法优化阶段，从“完善”到落地的全面落实阶段。

　　第一个阶段是从“分散”到“集中”的立法创制阶段，其大致时间是从1994年到2016年。在这个阶段中，我国的慈善立法带有专门性，通常是以特定的内容为对象展开立法，先是1998年的《社会团体登记管理条例》《民办非企业管理暂行条例》针对的是组织形式，后来1999年的《中华人民共和国公益事业捐赠法》则针对的是捐赠活动，再到后来2004年的《基金会管理条例》和2008年生效的《救灾捐赠管理条例》等皆是如此。而经过了这一阶段的立法探索和积累后，我国在慈善法治理论和立法技术上有了充分的准备，这也为2016年慈善法的制定奠定了良好的基础，而随着该法的制定和实施，也就代表着我国慈善立法最终实现了从“分散”立法到“集中”立法的跃升。

　　第二个阶段是从“集中”到“完善”的修法优化阶段，其大致时间是从2016年到2023年。在这个阶段里，以慈善法为慈善领域的基本法，国务院和民政部等部门在此基础上相继出台了《志愿服务条例》《慈善组织认定办法》《慈善组织公开募捐管理办法》《慈善组织信息公开办法》等一系列与之配套的法规和规章;与此同时，浙江、江苏、山东等省市的地方立法机关也根据慈善法这一基本法，从各地实际出发制定了一系列的地方慈善立法。而这些配套慈善立法和地方慈善立法的制定与实施，反过来又推动了对慈善法本身实践经验的梳理和总结，并促成了去年对其所展开的修法，进而实现了我国慈善法律体系的整体优化。

　　第三个阶段也就是从“完善”到“落地”的全面落实阶段。随着慈善法以及配套规章制度的修改，我国已经构建起了较为完善的慈善法律体系。这一法律体系不仅对慈善事业确立了新定位，而且也对慈善组织提出了新要求。因此，今后的主要任务也就是从完善“静态的立法”转向“动态的落实”，确保慈善事业的高质量发展。

　　值得注意的是，在我国慈善立法进入了全面落实的新阶段，必须更为准确地认清其对于慈善事业的新定位。而这一定位如若细致地分析慈善法，可以发现其在规范层面上明确提出“我国的慈善事业应当是在党的领导下(第四条)，在政府的统筹协调与扶持规范下(第五条)，通过依法开展各类型的慈善活动(第三条)，以更好地发挥促进社会进步、共享发展成果的功能”，而这也就是慈善立法对我国慈善事业所做的新定位。对于上述新定位，我们有必要进一步深入的理解与思考，尤其是“在政府的统筹协调与扶持规范下，慈善事业与社会保障制度应当形成有序衔接的关系，那么这种关系是否应当将前者仅仅定位在后者的‘补充’上呢?”

　　对此问题的回答必须先承认在再分配的资源总量上，慈善事业远不如社会保障制度充分，但在再分配的活动开展上，如果细致地对两者的衔接模式予以进一步梳理，那么可以发现两者在实践上存在着三种衔接模式，具体来说：第一种是社会保障制度在先，慈善组织通过开展活动在后发挥补充的功能;第二种是社会保障制度将部门功能通过购买公共服务等方式，转交慈善组织来予以承担，发挥中转承接的功能;第三种则是慈善事业在先，通过开展各种慈善活动，在社会保障制度尚未覆盖领域进行积极探索，推动后者进一步完善，以此发挥先行探索的功能，诸如早期的“希望工程”以及中华慈善总会的“幸福家园”等项目都体现了这种模式。

　　那么通过上述分析，也就可以得出如下对新定位的理解：在政府的统筹协调与扶持规范下，慈善事业与社会保障制度形成有序衔接的过程中，既要鼓励慈善组织积极开展各类垫后补充和中转承接社会保障制度的活动，也要鼓励有条件的慈善组织发挥先行探索的功能，以此与社会保障制度形成全面、全方位衔接，更好地推动社会进步与成果共享。

　　那么基于慈善立法对于慈善事业的新定位，其对于慈善组织又提出了什么新的要求呢?对此，如果我们要实现慈善事业与社会保障制度的全方位衔接，慈善组织在实现三种衔接模式的过程中，对其提出三方面的要求：

　　首先，慈善组织在先行探索过程中，实现对社会保障制度尚未覆盖领域进行有意义的探索，其一是要完善慈善组织的内部治理，充分发挥决策、执行与监督的机构功能，实现协同配合以提升决策能力;其二是加强慈善人才的培养，将更多专业化的人士引入慈善行业与慈善组织之中;其三是要重视慈善项目的设计，研究提出高质量的项目，才能实现准确把握社会之需，推动社会保障制度的不断完善。

　　其次，慈善组织在中转承接的过程中，需要做好以下三方面工作：其一是强调慈善组织定位的专业化，做细做精项目，而不是做全做广领域;其二是在聚焦专业化的基础上，不断提升慈善项目执行的效能，构建针对特定项目(尤其是合作募捐等多机构参与项目)的全流程管理能力;其三是建立慈善能力培训的机制，不断提升组织完成项目的能力，如此才能更好地承接各种政府购买服务。

　　最后，慈善组织在垫后补充的过程中，同样需要做好以下三方面工作：其一是增强慈善组织的募款能力，不仅要充分用好公开募捐的资格，也要积极用好慈善信托等新型活动模式以募集更多资金;其二是加强慈善活动的成本控制，严格按照成本管理的相关规定，厉行节约，提高资金使用效率;其三是做好慈善财产的保值工作，并在此基础上积极做好慈善资产的增值。

　　值得注意的是，在完善上述三方面要求的过程中，以中华慈善总会和一些地方慈善总会为代表的慈善组织已经走在了前面，也期待中华慈善总会在下一个三十年中继续引领全国慈善事业的发展和进步。