调研与思考 | 基于分层分类救助制度，低收入人口救助问题与对策

党的二十大报告明确提出，健全分层分类的社会救助体系。为更好落实党中央重大决策部署，今年6月以来，甘肃省民政厅深入平凉、庆阳、张掖等地的部分县区，开展实地调研，认真剖析当前低收入人口救助帮扶存在的问题，谋划进一步推进低收入人口救助帮扶工作、健全分层分类社会救助体系。

▲甘肃省民政厅工作人员到困难群众家中调研分层分类救助落实情况。供图/甘肃省民政厅

平凉、庆阳、张掖三地常住人口共515.92万人，低收入人口占常住人口的14.05%（全省占比为17.15%）。总体来看，三地目前已初步建立分层分类的社会救助体系。

社会救助政策供给精准有效。2023年，省政府转发省民政厅等10部门《关于加强低收入人口动态监测  做好分层分类社会救助工作的实施意见》后，三地均出台落实措施，准确划分低收入人口范围，全面推进低保边缘家庭、刚性支出困难家庭认定，细化实化专项救助政策。全国“两项政策”衔接并轨试点工作开展以来，平凉市庄浪县作为全国试点县，按照民政部的统一部署，抓紧完善试点工作具体方案，明确时间表、任务书、路线图，一项一项抓好落实，积极推进对象认定标准、认定流程的统一，救助帮扶政策的集成，工作力量的优化整合，以探索实现“两项政策”在标准体系、政策体系、工作体系、评价体系上的衔接并轨。

困难群众基本生活保障扎实有力。平凉、庆阳、张掖等地全面构建以城乡低保对象、特困人员、残疾人、孤儿（事实无人抚养儿童）、低保边缘家庭成员、防止返贫监测对象、刚性支出困难家庭成员等7类人群为主要救助对象，包括基本生活保障和医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、受灾人员救助等专项救助以及临时救助在内的救助帮扶体系，涵盖慈善组织等社会力量参与的社会救助格局。

社会救助政策宣传有声有色。平凉、庆阳、张掖三地通过举办培训班、印制宣传册、剖析案例等方式，加大对社会救助政策的宣传力度，确保乡镇工作人员规范精准掌握各类社会救助政策，开展救助政策进社区、进村组宣传活动。同时，畅通市级和县级社会救助热线和网络申请渠道，接受困难群众救助申请和投诉举报，在规定时限内及时回应群众诉求。平凉市创新政策宣传方式，通过发布“主动救助·为民解困”寻找身边困难群众活动倡议书、开展“救助赶大集、服务零距离”主题宣传活动以及抖音直播等方式，以“互联网+政策宣传”向困难群众普及社会救助政策，精准答疑解惑。

基于自然资源限制、救助帮扶人口众多以及防止返贫任务较重等原因，三地社会救助均面临救助形式单一、制度之间衔接不畅、基层经办服务能力较弱等问题，在有效满足困难群众多样化救助需求方面还有较大的提升空间。

救助政策供给与困难群众需求存在差距。当前服务救助专项项目少，配套的服务救助行动不够。尤其缺乏心理干预、社会支持、生活照料、就业帮扶等专业化的救助服务。另外，政策制定方面，在社会救助各项目之间以及社会救助与社会福利及其他帮扶措施之间既存在政策上的交叉重叠，又存在一些政策空白。

社会救助管理和政策衔接机制尚不完善。目前，甘肃省居民家庭经济状况核对系统已实现了民政、公安、人社、自然资源、银行等5个部门7类数据的信息共享，尚有20个部门28类数据未实现省级集中。利用省级核对系统开展核对时，需综合运用甘肃省乡村振兴监督信息平台进行预审，在一定程度上影响核对结果的时效性。

救助服务能力和基层救助工作要求存在差距。乡镇（街道）基层经办队伍普遍存在人员不足、能力有待提升、对政策不够熟悉等问题。乡镇（街道）没有专门的社会救助工作机构，社会救助工作人员数量严重不足，基层民政工作人员除承担社会救助工作外，还需承担社区建设、残联、医保、乡村振兴等各类工作信息报送，跟踪调查低保对象是否就业、完成救助对象的入户调查和核定工作比较吃力。基层经办人员中新手较多，且人员更换频繁，培训较少，导致基层工作人员政策掌握不精准等问题。

围绕分层分类，统筹推进社会救助体系建设。加快健全以社会救助信息平台为依托，以基本生活救助、专项社会救助、急难社会救助、服务类社会救助、其他救助帮扶等5类政府救助为主体，社会力量参与为补充的社会救助体系。以收入为基准，认定最低生活保障、特困供养、低保边缘家庭，以支出和实际生活困难程度为基准认定临时救助、刚性支出困难家庭，对不同困难类型的低收入人口给予差异化救助帮扶。避免以收入为单一认定困难标准造成的救助面过窄、覆盖面存在盲区的“悬崖效应”，形成梯度救助格局。坚持将困难群众和困难需求作为“靶向”，在落实好基本生活救助、专项社会救助等现有政策基础上，以统筹救助资源、精准对接需求、增加服务供给、提升兜底质量为重点，瞄准各类困难群众差异化需求，实施精确救助帮扶。

围绕衔接并轨，持续加强低收入人口救助帮扶。加强低收入人口对象衔接，在现有民政部门认定指标的基础上，加入农业农村部门相关认定指标，共同制定对象认定标准。利用两年过渡期，推动常态化政策“渐进”、阶段性措施“渐退”，确保平稳有序衔接并轨，最终实现“由政策兜底帮扶的脱贫人口逐步与通过正常帮扶有能力稳定脱贫人口分开，实行分类管理”的目标。将防返贫帮扶政策与低收入人口帮扶政策工作体系整合，做到监测对象由民政部门统一认定，实现日常管理、经办服务、人员力量的统一。推动低收入人口动态监测信息平台与防返贫监测平台融合，实现低收入人口信息“一门入库、分类管理、动态监测、因需推送”。

围绕综合高效，不断提高社会救助服务效能。优化社会救助工作流程，按照“一次申请、一次调查、分类认定、定期核查、动态调整、便民利民”的原则，开展低收入人口认定及后期动态管理工作。实施基层社会救助能力提升工程，通过政府购买服务，弥补基层人手不足的问题，积极推动在村级设立社会救助协理员，在困难群众较多的村（社区）建立社会救助服务站（点），打造一支政治过硬、业务素质高、对困难群众有感情的干部队伍。

针对困难群众多样化的救助需求，积极发展服务类社会救助，不断创新“资金+物资+服务”的救助方式，通过政府购买服务方式吸引优质服务项目和服务资源。充分发挥各级社会救助部门联席会议制度和县级困难群众基本生活保障工作协调领导小组的作用，确定个别特殊困难群众救助方式和类别，确保其基本生活不发生问题、不错不漏一户一人。

同时，依托省、市现有核对信息平台，构建省、市、县三级联动，整体发力的数据交换共享平台，逐步形成纵向与省、市、县三级核对机构互联，横向覆盖涉及经济状况的相关部门。进一步畅通公益慈善力量参与社会救助渠道，发挥慈善总会牵头作用，搭建慈善、社会救助、社会组织融合发展平台，孵化培育慈善组织、壮大慈善队伍力量、实施慈善项目、展示慈善成果，推动政府救助与慈善帮扶相衔接。